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贵州:从价计征箭在弦上,煤炭资源税改革准备就绪
2014-06-20 10:38  来源: 金黔在线-能源新观察 作者: 《能源新观察》撰文/记者李姗 图/记者刘坤伦  编辑: 吴静秋
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  煤炭业的“黄金十年”已结束,就在各类煤企多方突围之际,却发现一直热议的煤炭资源税改革,随时可能变成现实。

  由贵州省财政厅牵头,会同地税、经信委、能源局、国税、物价多部门分赴28个产煤县、25户煤炭企业的调研已经完成,贵州全省所有产煤县及省属煤炭企业相关数据已进行了综合测算,贵州全省煤炭生产经营情况和税费征收情况基本摸清。目前,贵州省财政厅草拟了相关实施方案,该方案已按程序报送财政部。

  贵州省财政厅厅长李岷表示:“目前,贵州省煤炭资源税从价计征改革准备工作已经就绪,待国务院批准后即可正式施行”。

  从价计征已箭在弦上。

  贵州是产煤大省,去年只有约20%的煤企盈利,60%煤企亏损,约20%的煤企持平。现在是不是从价计征实施的最佳时机?采富弃贫、生态破坏、产能过剩、乱收规费是否能迎刃而解?从价计征是不是利用经济手段化解煤炭行业痼疾的解药良方?

  带着这些问题,本刊记者进行了专题采访。

  煤炭资源税改革准备就绪

  自2011年起,财政部和国家税务总局在全国范围内实施原油、天然气资源税由从量计征到从价计征改革启航后,对占据国内能源消耗70%的煤炭进行资源税改革的信号越来越强烈。

  时隔两年,十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“加快资源税改革”、“实行资源有偿使用制度和生态补偿制度”后,煤炭资源税“从价计征”的改革板上钉钉。

  贵州省省长陈敏尔在2013年11月22日召开的贵州省政府常务会议上强调,贵州煤炭资源税从价计征改革,要下决心,积极稳妥地改,把这次改革做成贵州省全面深化改革的成功案例。

  如此坚决的态度背后是迅速的行动,2013年11月至12月,贵州省财政厅牵头,会同省国税局、省地税局、省经信委、省能源局、省物价局组成6个调研组分赴28个产煤县、25户煤炭企业开展深入调研,同时收集了88个县财政局和2户省属煤炭企业填报的近3年相关数据,基本摸清了贵州全省煤炭生产经营情况和税费征收情况,并在此基础上进行了综合分析和测算。

  根据调研,贵州省财政厅综合测算了贵州省煤炭企业税负水平,省市县三级财力状况,以及发挥税制调节作用等情况,牵头草拟并按程序报送了相关实施方案。为推进此项改革,贵州省财政厅多次向财政部进行专题汇报,争取国务院批准后及时组织施行。

  国家层面也开始为推行资源税改革统筹考虑,2013年11月底,国务院下发《关于促进煤炭行业平稳运行的意见》提出,将加快推进煤炭资源税从价计征改革,同时,清理整顿涉煤收费基金,坚决取缔各种乱收费、乱集资、乱摊派,切实减轻煤炭企业负担。

  今年贵州省政府工作报告中提出重点抓好十个领域改革,“启动煤炭资源税从价计征改革”位列第一条。

  微弱的“小税种”

  1994年颁布的《中华人民共和国资源税暂行条例实施细则》,明确了资源税从量计征的政策。从量计征,从量计征,是指应税产品的销售数量乘以纳税人具体适用的定额税率计算,应纳税额=销售数量×定额税率。这也就意味着,相同的一吨煤,无论在市场买100元还是卖1000元,征收的资源税都一样。煤炭资源税税率与煤炭价格上涨未形成正比,政府未获得因资源价格上涨带来的收益。

  财政部财税〔2005〕83号文件规定,贵州省煤炭资源税为每吨2.5元,此规定一直沿用至今。2011年,国务院第605号令修改了中华人民共和国资源税暂行条例,煤炭资源税调整为:焦煤每吨8—20元,其他煤种每吨0.3—5元。目前,贵州省焦煤执行每吨8元、其他煤种执行每吨2.5元的税额标准。

  贵州省是煤炭资源相对富集的省份,煤种齐全、煤质优良,煤炭资源保有储量达549亿吨,居全国第5位,超过南方12省(区、市)的总和。长期以来,贵州省为全国提供了大量的资源、能源,然而从近3年来的统计数据看,贵州资源税收入不足5亿元,占一般财政预算收入的比例非常小,是典型的“小税种”之一。

  贵州省财政厅厅长李岷表示,从量征收不能调节煤炭资源级差收入,导致资源浪费,消耗煤炭资源的企业产品成本不能真实反映资源环境消耗和补偿的真实成本,不利于资源深加工和产业结构调整。

  贵州省财政厅税政法规处处长杨秀斌说:“现行从量计征模式下,形成了一种与税收经济规律完全相反的奇怪现象:价格越高征收率越低,企业利润与资源税税负成反比。”

  从量计征的弊端非常明显,从价计征后有哪些主要区别呢?

  从价计征是定率征收,是按照煤炭销售的价格、按照一个比率(如5%)来进行计算,税额=金额×税率。也就是说,煤的市场价格越高,缴的税也就越高。

  从价计征的优势主要体现在两个方面,首先,有利于进一步促进税制完善,理顺资源产品税费关系,遏制当前矿产资源过度开采和低效率使用的局面,促进产煤区资源节约型社会的建立。

  其次,有利于资源产区生态环境的保护和民生的改善,确保地方政府在煤炭资源开发中所得税收收入与需承担环境恢复与补偿的责任相匹配。

  从地方政府角度出发,资源税属于地方税,实施煤炭资源税从价计征改革,是中央给地方的改革红利。目前煤炭资源税从量计征,占地方税收中占比较小。如改为从价计征,煤炭资源税收将大幅上升,成为部分地区主要税种,将大大增强地方财力。

  据估算,如果实行从价计征,并且税率定在5%左右,贵州全省财政收入将增收20亿元—40亿元。

  或与煤炭企业兼并重组并行

  自2012年开始,贵州省煤炭企业普遍进入低潮,盘江精煤盈利情况大幅下滑,水城矿业、六枝工矿、林东煤业等国有煤企大幅亏损。地方煤矿由于省外需求与省内电煤用量同时减少,销售价格一路下跌。

  此外,再加上贵州省开展煤炭企业兼并重组和发生安全事故的煤矿大面积停产,煤炭生产成本不断上升,只有部分生产矿井保持微利水平,大部分矿井已经亏损。特别是兼并重组的主体企业由于资金来源渠道不一,财务费用增加,还要准备整合后的投入,煤炭行业正处“寒冬”。

  据估算,近年来贵州全省只有约20%的煤企盈利,约有20%的煤企持平,多达60%的煤企亏损。有关部门认为,当前煤炭市场处于卖方市场,实施从价计征对电力、工业等下游领域影响不大,有助于实现平稳改革;但也有不少业内人士认为,在煤炭兼并重组阶段进行资源税改革并非最佳时机。

  “我们在税率设计时,充分考虑了改革不增加企业负担。”贵州省财政厅厅长李岷称。

  要立税先清费

  “地方出台的费用,要纳入此次清理的重点,应清尽清,税率的设定要考虑企业负担,改革后的利益分配机制等关键环节要再作研究,要增强决策的科学性。”贵州省省长陈敏尔在谈到实施从价计征工作时强调。

  贵州省财政厅厅长李岷表示,贵州省煤炭资源税改革时,建议除国家设立的排污费、资源补偿费、水土保持费、教育附加费、育林基金、残保基金等收费项目外,贵州全省各级设立的涉煤企业各种收费项目一律取消,同时分市县核实涉煤收费情况,作为下一步核定收支基数和办理财力划转的依据。

  据贵州省相关部门统计,目前贵州煤炭的税费征收项目主要有国税、地税、规费及部分按年缴纳的费用,全部约占煤炭销售价的33%—42%。其中,国税占煤炭产品售价的15%—17%;地税合计占煤炭产品售价的10%—12%;规费合计占煤炭产品售价的10%—15%。贵州省煤炭税费项目多达30多种,其中,税收有11种,收费项目有21种,并且某些地方还存在很多不合理收费,乱收费的现象。

  为了不增加企业的运营负担,同时又能保障各级财政现行体制和政策规定范围内的既得财力不受影响,要立税先清费已经成为共识。

  贵州省草拟的实施方案中,“清费立税”是基本原则之一,拟将除国家批准和有关法律法规规定设立的收费项目外,停止征收煤炭行业矿产资源补偿费,取消省级设立的煤炭价格调节基金,取消市、县级政府自行设立的各项涉煤收费、基金项目。

  尽管困难重重,但《贵州省煤炭资源税从价计征改革工作实施方案(草案)》已经明确,各级各有关部门要按照改革要求,主动配合做好涉煤收费的清理和整顿工作。省财政厅、省审计厅、省物价局等部门将对省级及以下各级取消收费工作情况进行专项检查,若有违规收费行为,将按照有关法律法规严肃处理。

  税率趋于合理

  从价计征以后,企业缴纳资源税的多少主要取决于税率,因而,税率的具体标准就成了多方关注的焦点。税率过高增加企业负担,税率过低地方政府收入减少,不能发挥资源税调节资源级差收入作用。

  “关于税率的确定,建议测算合理的一个税率区间,但目前不应执行太高的标准。因煤炭市场低迷,价格下滑,如目前就开始执行太高的标准,会不同程度影响企业的生存和发展。”贵州省能源局能源市场监管处调研员蒲海帆表示,以征收煤调价格基金为例,征收煤调价格调节基金后,贵州省煤炭价格不断增高,逐步失去了与其他省区煤炭企业的竞争优势,导致市场不断萎缩,给企业发展带来巨大冲击。最终不得不将2011年出台的从价计征10%和出省加收每吨200元的政策逐步调整为目前的每吨10元。

  记者在贵州省能源局了解到,目前贵州省草拟的煤炭资源税从价计征实施方案拟定的税率与改革前的税费负担水平大体相当。与主要产煤省相比,贵州省的拟定的税率在全国属于中下水平。

  中国人民大学教授郑新业在读到从价计征时建议,短期而言,“税”的增加量应该小于或等于“费”的减少量,降低对煤炭和下游产业的冲击。长期而言,要达到以税收增加成本的方式来减少能源需求的目标,应实行渐进性调整,分阶段提高税率。

 

  部分国营煤企说“有压力”

 

  水矿集团格目底公司米箩煤矿井下采煤系统 赵海/摄影

  虽然国有大型煤炭企业很少被地方乱收规费,“费负”不重,但同样因为这个原因,“清费”似乎并没有给他们减轻多少负担。从价计征何时实行、税率多少才是他们关心的焦点。

  规费占税费总和的20%

  “去年,六枝工矿的亏损达到了前所未有的程度。”六枝工矿(集团)公司(以下简称六枝工矿)党委书记、董事长施文刚说,价格下降、销售下滑、利润下降,导致去年六枝工矿大幅度亏损。

  据了解,近几年,煤炭资源税改革一直在“吹风”,要择时实施,并提出“清费立税”的策略。但实际上,六枝工矿作为贵州省的大型国有煤炭企业,并没有承担过重的规费。目前在规费中价格调节基金占大头,大约10元左右,而费在总的税费收入里面也仅占到20%,其余80%都是税收。因此“清费”对六枝工矿来说并没有减轻多少负担。

  个别地方政府确实存在巧立名目乱收费和乱收税的现象,但是六枝工矿税费交缴都是按照政策标准,比较正规。

  “我们与民营企业相比的一大优势是有自己的申诉渠道。”施文刚表示,如遇到乱收费的情况,可以及时找到上级部门反映。而有的民营煤矿却缺乏相关的渠道,规费负担就比较重,“清费对他们来说应该是个好消息。”

  据业内人士介绍,2009年,某家国有大型煤炭企业每吨煤被强行征收了煤管费、经营管理费等规费共计40余元。该企业董事长向上级政府反映情况时,开玩笑地说:“现在除了中华人民共和国以外,还有某地方人民共和国,其权利甚至超越了中华人民共和国,因为中华人民共和国不准许收的很多规费,某地方都敢收。”过后,该企业的所有不合理收费立即被取消。

  一些缺乏申诉渠道的民营煤企就没有这种“底气”了,所以有的民营煤企承担的不合理费用每吨达100元左右,比国企交的规费高出整整一倍。因此又造成了另一种局面——有的小煤矿偷税补费。

  “因为资源税收入只是地方财政很小一部分,并不像规费一样收到一笔地方财政就多得一笔,所以很多地方政府明明知道这种情况的存在,却往往采取睁一只眼闭一只眼的态度。”某民营煤矿向记者透露。

  吨煤成本可能增加

  贵州水矿集团总经理倪德飞曾表示,企业原有税费负担就不轻,近年来刚性成本不断上升。增值税税率由13%提高至17%,这部分成本尚未完全消化,资源税改革可能总体加重企业负担。

  “国企煤矿的规费本身已清无可清,从价计征后的税率如果过高,企业的负担还是要加重。”施文刚说。

  据了解,六枝工矿的动力煤价格在每吨430元到480元不等。以这种价格测算,从量计征每吨只缴纳2.5元,如果从价计征的税率定为5%,那么以均价每吨450元的动力煤(含税)计算,缴税每吨19.2元,税费支出要比从量计征每吨多出16.7元,再减去每吨10元的价格调节基金,及每吨3元的矿产资源补偿费,大约每吨煤要多缴3.7元钱。

  贵州省六盘水市副市长尹志华也曾表示,现行涉及煤炭税(费)相关政策的主要数据采集来源于长江以北地区,而就我国煤炭资源分布情况来看,长江以北地区煤炭资源煤层赋层条件好、构造简单,长江以南地区煤层赋层条件差、构造复杂。若数据采集以长江以北地区为主,不能真实体现整体煤炭行业的全貌。所以,税率制定应充分考虑南、北煤矿资源赋存条件、开采难度和煤种稀缺程度。

  “我认为,就目前贵州煤企的情况来看,从价计征的税率定1%到2%是比较合适的,最高不要超过3%。也请省里考虑一下是否可以根据不同品种的煤来制定不同税率。”施文刚说。

  煤炭“寒冬”无力转嫁成本

  “其实清费立税的思路是对的,我们也表示支持,资源税改为从价计征本来就是大势所趋,也是必然之举。”施文刚说。

  施文刚分析,从量计征起不到对资源的合理开发与利用,导致很多煤炭企业在资源开采的时候采富弃贫、采肥丢瘦。在贵州,像六枝工矿这样的大型煤炭企业的综合开发利用率能达到50%—60%,但是小煤矿却只能达到20%—30%。从量计征不能起到环境保护和引导企业节能减排的作用。

  “但是现在绝大部分的煤炭企业都在‘过冬’,这时进行税改无疑是‘雪上加霜’,如果不慎,可能对贵州煤炭企业冲击较大。”施文刚表示。

  贵州能源界流行着这样一句话,“煤炭打喷嚏,经济就感冒”,贵州是重要的资源大省,煤炭作为贵州工业的基础与经济支柱,被称为“工业粮食”,对贵州经济社会的发展起着不可低估的作用。目前煤炭业风光不再,不仅煤炭价格“跌跌不休”,煤炭销路也非常惨淡,明显缺失了定价权和话语权,向下游电厂等客户转嫁成本已经非常困难。

  施文刚说:“如今是买方市场,一旦税改,这部分多出来的刚性支出只能煤炭企业内部消化,自己‘背’下去,非常难。”

  “总体算下来,每吨煤大型国企比我们民营企业的成本支出大约要高出100元左右。国有煤矿由于开采时间长,存在煤层赋存条件差的问题,因而开采条件差,开采成本高,煤质也不算特别好。更不能忽略历史负担的成本和庞大体制的运营成本。”遵义市桐梓县木瓜镇万顺煤矿矿长高朝贵说。

  “煤炭消费在全国一次能源消费中占65%,而在贵州要占到75%以上,煤电行业仍是贵州工业的主导,现在是煤企生存的关键时期,希望省里多加扶持。”施文刚说。

  

 

  六枝工矿集团董事长施文刚谈从价计征刘坤伦/摄影

  

 

  个别民企申请“清费立税”

  经营状况良好的民营企业有能力面对资源税改,一些生产劣质煤的民营企业甚至主动申请实行税改,但都基于一个前提——彻底“清费立税”。

  费负比越高越受益

  尽管去年全国的煤炭市场不景气,但是遵义市桐梓县万顺煤矿仍然“一枝独秀”实现了盈利,向遵义市上缴的税收达到了1.2亿元,今年煤矿的形势依然向好,预计将缴税1.5亿元。

  据遵义市桐梓县木瓜镇万顺煤矿矿长高朝贵介绍,万顺煤矿能在煤炭企业一片叫苦声中鹤立鸡群原因有两个:一是前期资金投入一步到位,并且没有欠账,企业各方面的建设都达标,没有停业技改,这对于企业的决策部署、生产经营均起到了积极作用,确保了企业能保持持续性的生产与发展。二是万顺煤矿生产的煤质比较好,前两年开采出的精煤都销往重庆的炼钢厂,供不应求,每吨能卖到800元左右,但今年因为炼钢企业的负债太高,担心风险大,所以改为卖动力煤。

  万顺煤矿开采出的动力煤品质好,与贵州其他煤炭企业比生产成本也并不高,不需要经过复杂的洗选,简单处理每吨发热量能达到5700大卡到5800大卡,到厂价能达到每吨550元。

  目前万顺煤矿的每吨动力煤税费支出占到了销售价格的20%左右,也就是100多元,但其中规费的支出又占到了50%左右。在被收取的规费里面,价格调节基金是最主要的部分,在最高的时候,精煤的出省价格一度达到每吨100元,原煤出省价最高收至每吨50元。

  “但是据我所知,贵州煤矿的规费交得不算最高,有的地方卖不到400元的煤,吨煤费负也跟我们一样能达到50多元,税改以后,肯定费负比越高的煤企越受益。”高朝贵称。

  高朝贵表示,目前的规费项目过多,如果清费立税能够执行下来,并且煤炭资源税从价计征的税率定位合理,估算下来万顺煤矿缴纳的税费会总体减少。

  低品质煤受益

  然而并非所有的煤矿都像万顺一样,其周边很多煤矿,特别是煤质差又亏损的,企业主们都在喊“老火”。

  据介绍,在桐梓县,对一些地质条件复杂同时煤质较差的民营煤矿,因为税费过高,同时又对煤炭资源税从量计征,导致煤矿生产开始出现成本价格倒挂。这些煤矿生产出的煤每吨只能产生2000卡到3000卡的热量,市场销售价格也就100元左右,但是资源税仍然要与品质高的煤一样按量收税,税费总同样在100元左右,“既然都开采出来了,又不能摆着不卖,因而出现了产得越多赔得越多的境况。”高朝贵说。

 

  水矿集团格目底公司米箩煤矿井下采煤系统 赵海/摄影

  而桐梓县这样的情况在贵州并非特例。因受累于资源税从量计征,甚至有生产低品质煤的民营企业主动提出从价计征。

  在水城县,贵州贵能投资股份有限公司投资建设的四座生产矿井全部采用综合机械化采煤的生产方式,煤层结构大部分属于薄煤层中夹断层,由于受综合机械化采煤工艺的限制,生产出来的产品,60%为矸石,40%为质量低劣的矸石煤煤炭,发热量在2000至3000大卡之间。

  这部分煤炭按原煤调运到大唐发耳电厂,按平均热值2500大卡计算,含税费和运费到厂价值在每吨212元左右,除去从量计征的运费、基金、资源税、排污费、水保费、矿补费、工伤保险,及从价计征的所得税、城建税、教育附加、营业税、印花税每吨103.21元后,销售收入每吨81.79元,企业销售一吨低发热量煤炭60%为税费,而该煤炭企业开采一吨原煤成本在200多元,连开采成本都不够。

  此外,矿补费、工伤保险、资源税、排污费、水保费、煤调基金都是从量征收,意味着该企业生产出来60%-80%的矸石都纳入交费。

  该公司因此向贵州省相关部门提出请求一切费用从价征收,其理由是:不能把煤炭与黄金等同于一种货物,不问价是多少;也不能把煤与石头等同于一种货物,要按量收取税和费。如果从价征收帮助企业解决了劣质煤的销售渠道又保证了县内发电企业的用煤量,可以达到企业和政府双赢的目的。

  秦皇岛海运煤炭交易市场高级行业分析师孟海表示:“资源税从价计征更偏向于低质量的煤,这将会使低质量低价煤的市场竞争力更强。”

  链接

  主要涉煤规费

  1、煤炭价格调节基金

  2、矿产资源补偿费

  3、水土保持费

  4、水土保持设施补偿费

  5、排污费

  6、残疾人保障基金

  7、矿山救护费

  8、工会基金

  9、工伤保险费

  10、环境综合治理恢复保证金

  11、采矿权价款

  12、煤炭管理服务费

  13、矿山储量管理费

  14、矿山和谐金

  15、炸药雷管保安费

  16、防雷检测费

  17、校磅检测费

  18、组织机构代码年检费

  19、瓦斯检测联网费

  20、采矿权使用费

  21、工商营业执照年检费

  

 

  专家观点碰撞

  中国发展和改革研究院院长邹东涛:

  资源性产品价格与要素市场改革是一把“双刃剑”,处理得当,可以促进经济科学发展;处理不好,则很容易引发各种社会矛盾。

  厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强:

  提高能源效率和减轻社会负担常常是两难的政策选择。就政府来说,关键是兼顾效率与公平,实现短期影响与可持续发展的平衡。在我国特定的情况下,这些博弈短期会带来分配问题,但长期而言,资源税会反映资源成本,促进资源的有效开发利用。资源税改革只要目的明确、设计合理,许多问题和可能的缺陷可以在推出后的实践中逐步解决并完善。

  煤炭市场研究专家李朝林:

  煤炭资源税改革未必会直接加重企业负担,关键在于政府和煤炭主管部门确定适当的税率,以及对于税外费用的态度。此外,煤炭资源税由从量计征改为从价计征,是为了利于税收与资源市场价格直接挂钩,通过税收调节产品利润和产品结构,影响价格水平,从而达到产业结构调整的目的。

  中国人民大学教授安体富:

  地方财政普遍紧张“倒逼”资源税改革尽快推出。

  新疆财经大学公共经济与管理学院教授周莉:

  虽然把以提高税负为核心的资源税改革,看做是政府与企业利益分配关系的一次重大调整。不过,以提高税负的方式,改善企业对资源的保护,这是行政管制的“中国式思维”。

  财政部财政科学研究所税收研究室主任孙刚:

  资源税是地方税,地方政府希望,但企业不愿意。中央政府需要站在第三者位置上,平衡地方政府与企业的关系。在这个过程中,地方政府有它的代言人,企业也有代言人!

  财政部财政科学研究所副所长刘尚希:

  凡是有利于节能减排,有利于促进结构调整的税制改革都应该尽快推出,不应该犹豫不决的。眼前即便有一些阻力,煤炭资源税改革也要推的。尽管当前资源税改革继续推进困难重重,但是从全局和长远考虑,还是应当尽快的推出资源税的改革方案。这有利于体现资源的真实价值。

  自然资源保护协会能源、环境与气候变化高级顾问杨富强:

  在尽快确立资源税的同时取消其他不合理的赋税和费用,减少资源开采企业的负担,也使有效的资源税和其他的合理税种能够落到实处,改变企业的开采方式和行为。

  财政部财政科学研究所所长贾康:

  资源税是现有税种的一种“绿化”,税率制定由从量变从价,更能体现资源产品的稀缺性。如果我国资源税改革覆盖到煤炭,将是中国最基础能源产业链的重大变革,从长期来看是促进节能降耗非常重要的事情。

 
   
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